隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,建設(shè)腳步的加快,工程建設(shè)在我國的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占據(jù)了越來越重要的地位,作為公有制占主體的國家政府投資工程在我們的社會生活中始終扮演著重要的角色。這樣如何對政府投資項目進(jìn)行有效的管理擺在我們面前,本文主要闡述目前我國政府投資項目管理和“代建制”的問題,以及我個人對這些問題的淺見。
一、政府投資項目管理及“代建制”的內(nèi)容
(一)政府投資項目管理的主要內(nèi)容及特點(diǎn)
政府投資項目從政府投資資金來源和政府投資領(lǐng)域的角度來界定,是指運(yùn)用政府財政預(yù)算資金和納入預(yù)算理的各類專項建設(shè)資金(基金)以及借用金融組織貸款等,對公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益事業(yè)以及需要政府扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)等領(lǐng)域進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資項目。目前我國每年的全社會固定資產(chǎn)投資為三萬億元,近年來隨著實(shí)施積極的財政政策、擴(kuò)大內(nèi)需等政策措施,政府投資數(shù)額急劇增長,每年“政府投資項目”占到約10%,達(dá)3500億元左右。
政府投資項目管理主要包括對投資項目的資金運(yùn)用、成本控制、投資項目質(zhì)量和建設(shè)周期等方面的控制與監(jiān)督,其目的在于保證政府投資能按預(yù)定計劃實(shí)施,防止投資項目在實(shí)施過程中各種不良問題的產(chǎn)生,以確保項目能按預(yù)期的要求完成。
政府投資項目管理具有以下三個特點(diǎn):一是政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù),非盈利的公益性項目;二是政府投資項目具有一般項目更為嚴(yán)格的管理程序;三是政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關(guān)注。
(二)“代建制”的起源和定義
項目“代建制”最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個工程項目的管理,包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運(yùn)行等工作,但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人,在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作,如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商,業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。
現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項目建設(shè)人與項目使用人分離,由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理,項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理行為。而政府投資項目“代建制”,則是指政府委托第三方以建設(shè)期法人地位,對所投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理的模式。它形成了投資、建設(shè)、管理、使用相分離的權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的管理體制及運(yùn)行機(jī)制。
二、我國政府投資項目管理現(xiàn)狀及分析
隨著我國投資體制改革的深入,政府投資項目的建設(shè)管理模式正由“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實(shí)行“財政投資,政府管理”的單一模式,這就造成了以下幾個主要方面的問題:
1、政府投資項目管理水平較低,工程質(zhì)量難以保證。政府投資項目種類較多,有的工程具有很強(qiáng)的專業(yè)性,也有很強(qiáng)的綜合性,建設(shè)過程中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多,非專業(yè)部門管理效果不佳,工程質(zhì)量難以保證。同時政府部門往往是上一個投資項目,就組建一個臨時的基建班子或建設(shè)指揮部,由于缺少管理專業(yè)人員,加上沒有管理經(jīng)驗的積累,造成建設(shè)管理水平相對較低。
2、政府投資項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投資規(guī)模難以控制。目前的政府投資項目建設(shè)缺乏投資和建設(shè)的各自規(guī)范主體。由于投資和建設(shè)的主體基本上合二為一,相應(yīng)就缺少了投資約束機(jī)制,造成政府對項目建設(shè)過程也缺乏有效的外在管理和制約手段;而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于政府財政性資金,資金是無償撥付和使用的。因此,政府投資項目往往會出現(xiàn)預(yù)算