內(nèi)容提示：公私合作(PPP)模式是國(guó)際上運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最新模式,通過(guò)公私合作的形式,越來(lái)越多的私營(yíng)部門(mén)開(kāi)始投資、建設(shè)、管理甚至擁有基礎(chǔ)設(shè)施。文章通過(guò)分析PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素,識(shí)別PPP合同可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素,并提出合同風(fēng)險(xiǎn)的分配方法。
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隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各國(guó)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資越來(lái)越大，但單靠政府財(cái)政已經(jīng)不能滿(mǎn)足日益增加的基礎(chǔ)設(shè)施投資需要。公私合作（PublicPrivate Partnership，PPP）模式是政府部門(mén)和私人機(jī)構(gòu)之間的一種合作機(jī)制，它建立在雙方的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享，最大程度地滿(mǎn)足事先清晰界定的公共需求[1]。PPP 不僅僅是私人機(jī)構(gòu)為獲取資金回報(bào)而對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投融資，也是利用私人機(jī)構(gòu)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)更有效地對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施和運(yùn)營(yíng)[2]。
1 PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素分析
Akintoye 等認(rèn)為 PPP/PFI 項(xiàng)目要成功，需在采購(gòu)過(guò)程中解決以下幾個(gè)問(wèn)題：招投標(biāo)的高成本、復(fù)雜的合同談判、技術(shù)創(chuàng)新的資金約束、項(xiàng)目投資者的目標(biāo)沖突[3]。
世界銀行總結(jié)了基礎(chǔ)設(shè)施合作項(xiàng)目失敗的原因，主要有以下幾方面：公共部門(mén)和私人機(jī)構(gòu)預(yù)期目標(biāo)的巨大差異、政府部門(mén)缺乏清晰的目標(biāo)和承諾、決策制定的復(fù)雜性、部門(mén)政策的缺陷、不合理的法律/規(guī)制框架、風(fēng)險(xiǎn)管理不到位、政府政策的低信用、不合理的國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)、缺乏有效的機(jī)制來(lái)用可承受的合理費(fèi)用吸引私人的長(zhǎng)期資金投入、低透明度、缺乏競(jìng)爭(zhēng)性；Jefferies 等建立了澳大利亞體育館項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素，即擁有豐富專(zhuān)業(yè)技術(shù)的強(qiáng)大的私人財(cái)團(tuán)、相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)、良好的形象和知名度、及時(shí)高效的決策程序、融資手段的創(chuàng)新[4]；Li 等建立了英國(guó)建筑業(yè) PPP 項(xiàng)目 16 個(gè)成功關(guān)鍵因素，按重要程度排序如下：強(qiáng)有力的私人財(cái)團(tuán)、合理的風(fēng)險(xiǎn)分配、私人機(jī)構(gòu)以較低的金融成本介入金融市場(chǎng)的可能性、公共部門(mén)和私人機(jī)構(gòu)承諾和責(zé)任心的考量、對(duì)成本和收益的完整和現(xiàn)實(shí)的評(píng)估、項(xiàng)目技術(shù)的可行性、良好的組織性和精干忠誠(chéng)的公共機(jī)構(gòu)、良好的政府管理環(huán)境、良好的法律框架、采購(gòu)程序的透明性和競(jìng)爭(zhēng)性、對(duì)項(xiàng)目的政治支持、良好的經(jīng)濟(jì)政策和穩(wěn)定的微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、項(xiàng)目參與各方多利益目標(biāo)共同實(shí)現(xiàn)即“共贏”、政府部門(mén)參與提供擔(dān)保、明確界定和分擔(dān)的相互監(jiān)管責(zé)任、社會(huì)公眾的支持。并將這些因素歸納為 5 個(gè)因素群：采購(gòu)的有效性、項(xiàng)目的可實(shí)施性、政府部門(mén)的擔(dān)保、良好的經(jīng)濟(jì)條件、金融市場(chǎng)的有效性[5]；Zhang 等認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目的主要關(guān)鍵成功因素有 5個(gè)，即良好的投資環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活力和前景、具有強(qiáng)大技術(shù)能力的可靠的特許經(jīng)營(yíng)財(cái)團(tuán)、良好的融資環(huán)境、通過(guò)高效可靠的合同管理來(lái)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。每個(gè)主要關(guān)鍵因素之下還有若干次要關(guān)鍵因素[6]。Dima Jamali 認(rèn)為 PPP 項(xiàng)目的成功需要考慮以下問(wèn)題：對(duì)合作目的的仔細(xì)考慮和精確表述，對(duì)目標(biāo)的清晰表達(dá)，對(duì) PPP 項(xiàng)目所有成本、收入和利潤(rùn)率的適時(shí)和公開(kāi)測(cè)算，對(duì)項(xiàng)目組成部分的預(yù)期計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)概況和項(xiàng)目參與各方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)情況，清晰的責(zé)任界面及可度量的項(xiàng)目執(zhí)行效果和透明度，特定的報(bào)告和文檔的記錄要求，項(xiàng)目核心管理層的有效核心組織結(jié)構(gòu)，吸納私人領(lǐng)域?qū)＜襾?lái)優(yōu)化和指導(dǎo)政策實(shí)施，有關(guān)合同再談判和調(diào)整合同條款的規(guī)定，適行的法律框架，對(duì)環(huán)境、安全和健康責(zé)任的考慮，對(duì)壟斷情況的控制監(jiān)督?？偟膩?lái)說(shuō)，信任、公開(kāi)和公平是 PPP 項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)[7]。
PPP 項(xiàng)目的成功需要公共部門(mén)和私人機(jī)構(gòu)在合同期內(nèi)的相互依靠和相互付出，同時(shí)還受到外界環(huán)境的影響。因此其成功的關(guān)鍵因素可歸納為以下3 點(diǎn)。